A herança estrutural e a submissão tecnológica definiram o padrão estrutural dos setores dinâmicos da economia brasileira: foi historicamente introduzido por meio de investimentos estrangeiros diretos (IED) e pela propriedade do capital externo. Esse modelo reflete a incapacidade da chamada burguesia nacional de assumir protagonismo tecnológico e intelectual, preferindo a submissão ao capital internacional. Desde Juscelino Kubitschek, com a indústria automobilística, até Fernando Henrique Cardoso, com o Plano Real, consolidou-se uma convenção macroeconômica baseada em privatizações, abertura financeira, restrição fiscal e altas taxas de juros. Essa institucionalidade, centrada no Banco Central, buscava atrair capitais externos, valorizar o real e controlar a inflação, mas ao custo de fragilizar a produção interna.

Há a necessidade de uma mudança sistêmica, dado não ser mais possível alterar partes isoladas do sistema econômico sem uma transformação ampla e integrada. O Brasil dispõe de conhecimento, capital e instrumentos institucionais para dominar cadeias produtivas com empresas nacionais. O que falta é uma política industrial coordenada, capaz de articular prioridades e mobilizar o poder de compra do Estado. Experiências históricas, como a criação da Vale, Petrobras, Embraer e o programa do etanol, mostram que políticas industriais sistêmicas podem gerar soberania e inovação. O exemplo norte-americano do Buy American Act e do sistema de peças intercambiáveis ilustram como o poder estatal pode induzir competitividade e escala produtiva.

O “insucesso do sucesso” e a dissonância cognitiva do governo atual dificultam o entendimento de por que o aparente sucesso macroeconômico dos governos Lula I e II, baseado em crescimento e distribuição de renda, não se traduziu em expectativas sociais sustentáveis ao se repetir o mesmo modelo em Lua III. A expansão do consumo e do crédito gerou endividamento e frustração, configurando o chamado “insucesso do sucesso”. A dissonância cognitiva surge quando o governo atribui à população assalariada a responsabilidade por essa frustração, sem reconhecer que o modelo macroeconômico adotado (juros altos, restrição fiscal e abertura financeira) limita a ascensão social e o fortalecimento da indústria. O ciclo lulista, ao tentar repetir condições passadas em contextos distintos, esgotou-se.

O ciclo de crescimento 2004-2010 e a fragilidade industrial contínua mostram que mesmo quando a economia brasileira viveu dois círculos virtuosos – o crescimento da demanda (exportações, consumo interno e formação de capital) e a distribuição de renda (salário mínimo, programas sociais e formalização do emprego) –, a indústria não acompanhou esse dinamismo. O setor manufatureiro enfrentou um círculo vicioso de perda de competitividade, lacunas de inovação e desarticulação das cadeias produtivas. O “vazamento” da demanda para o exterior restringiu os impactos positivos sobre a indústria não-commodities. A crise de 2008 interrompeu o ciclo e, a partir de 2011, o país mergulhou em recessão, agravando a fragilidade estrutural.

O incentivo à estratégia de minimização de investimentos[1] é uma característica central da economia brasileira. Em vez de ampliar capacidade produtiva com novas tecnologias, as empresas preferem intensificar o uso da capacidade existente, evitando riscos de imobilização de capital. Essa postura gera perdas de eficiência, custos crescentes e repiques inflacionários. O sistema de metas de inflação, ao elevar juros diante da alta de preços, aborta ciclos de crescimento e reforça a racionalidade empresarial de postergar investimentos. O resultado é um “voo de galinha” recorrente, em que a economia premia comportamentos passivos e penaliza a inovação.

A estratégia de minimização de investimentos compromete avanços em produtividade e competitividade, especialmente na indústria, que exige maior intensidade de capital e maturação de longo prazo. Isto gera um desafio para a política industrial e para a soberania, pois não existe poder nacional e bem-estar social sem economia pujante e indústria tecnologicamente moderna. Para superar esse quadro, é necessário eliminar os incentivos à passividade empresarial e construir uma política industrial voltada para inovação, serviços públicos de cidadania e fortalecimento de empresas nacionais. O poder de compra do Estado deve ser utilizado como instrumento de soberania e desenvolvimento, articulando ministérios, metas e orçamentos em torno de objetivos comuns. A experiência histórica mostra que apenas políticas integradas podem consolidar avanços estruturais.

Foram os capitais externos através de seus investimentos quem definira o padrão estrutural do desenvolvimento econômico no Brasil, demonstrando a incapacidade de uma suposta autonomia tecnológica da burguesia nacional. Daí caracterizar o desenvolvimento nacional como de uma economia dependente.

O governo JK definiu esse padrão com a indústria automobilística. FHC com o Plano Real, vitorioso no combate à inflação, definiu a convenção macroeconômica adequada ao padrão estrutural da economia brasileira: privatização, abertura da conta de capitais, restrição fiscal ao gasto público e alta taxa de juros para atrair capitais que valorizassem o Real e diminuísse a volatilidade dos preços dos ativos e fizesse a importação de bens de capital e de consumo mais barata. Transferir demanda para o exterior e minimizar o investimento interno.

Temos que estruturar uma mudança ampla, geral e irrestrita. Não dá mais para que as partes sejam alteradas sem a totalidade. As partes não se encaixam mais. O exemplo da discussão na moda sobre terras raras pode ser ilustrativo. Nada impede hoje o domínio da cadeia produtiva por empresas de capital nacional brasileiro. Temos conhecimento, capital e os instrumentos institucionais para tal. O que não temos é uma política industrial que coordene, articule e defina prioridades para o poder de compra do Estado. A Nuclebrás pode ser o núcleo articulador. Mas a política tem que ser sistêmica, integrada e definida pelo governo para que os ministérios envolvidos definam os seus objetivos, metas e orçamentos. Nada diferente do que os EUA fizeram e fazem desde o século XIX (fortalecido nos anos 30 com o Buy American Act) e que fizemos aqui com a Vale, Petrobras, etanol, Embraer, etc. Muito antes do Buy American Act, os EUA já usavam o poder de compra do Estado para criar o sistema de peças intercambiáveis, que foi o centro do sistema americano de manufatura que dominou a indústria mundial até o fim do século passado. Abaixo o quadro que mostra esse sistema em seu início.

E por onde ele começa? Exatamente pela necessidade do domínio da tecnologia que tornaria os EUA um país autônomo na produção de armas e na produtividade industrial, para não depender de fornecedores europeus e para fortalecer a soberania nacional.

A ideia de ‘capacidade soberana’ está relacionada, mas distinta, do conceito de capacidade estatal. Enquanto capacidade soberana descreve a capacidade de produzir recursos-chave dentro de uma fronteira nacional, a capacidade estatal descreve se possui capacidade institucional, expertise e rotinas organizacionais para realmente governar bem sua produção. Uma governança pública eficaz requer não apenas a autoridade estrutural para definir direção, mas também as capacidades dinâmicas para experimentar, aprender e reconfigurar estratégias sob incerteza. A questão crítica não é simplesmente se deve nacionalizar a British Steel, mas se o Estado possui a expertise setorial, as ferramentas de financiamento de longo prazo e a coerência institucional para governar uma empresa siderúrgica nacionalizada rumo à transformação, e não apenas à sobrevivência.[2]

Além disso, uma estratégia industrial eficaz requer a coordenação estratégica das ferramentas do lado da oferta e da demanda. A licitação pública – o dinheiro que o governo gasta em bens e serviços – pode ser uma alavanca poderosa para criar demanda confiável por setores que deseja desenvolver, permitindo que eles se expandam e para priorizar fornecedores brasileiros de capital nacional em setores considerados vitais para a segurança nacional.

O governo deve usar as compras para apoiar a segurança nacional, mas isso só pode ter sucesso se as compras forem projetadas para construir capacidade produtiva doméstica – e não simplesmente ‘compre brasileiro’, independentemente de as empresas brasileiras estarem criando valor ou não.[3]

O Brasil não é um país subdesenvolvido. Esta não é uma fase que poderá ser ultrapassada por uma progressão linear que pressupõe um desenvolvimento necessário. Seria interessante voltar a Caio Prado Júnior com seu conceito de “nação incompleta”. Esta decorre da natureza submissa ao imperialismo desde o início da nossa colonização e que configura o seu histórico caráter antinacional. Esse caráter revela uma totalidade contraditória em que os processos econômicos e políticos se desenvolvem e se deterioram. A sujeição ao capital internacional causa a necessidade de salários baixos (superexploração do trabalho) e a transferência de excedentes para os países centrais (daí a necessidade da conta de capitais aberta que obstrui a construção de uma nação integrada). Uma nação só se constitui de modo coeso no capitalismo de Estado quando abre espaço político e institucional para os serviços públicos de cidadania. Essa abertura de espaço não é uma dádiva, mas o resultado do processo da luta de classes.

A política de inovação industrial-PII deve apoiar e financiar as empresas nacionais de capital brasileiro não como uma empresa privada que deve ser devolvida à lucratividade e vendida, mas como uma capacidade soberana que fornece valor público e um insumo crítico para infraestrutura e manufatura em toda a economia. Se continuarmos medindo o sucesso pela forma com que a empresa nacional, estatal ou privada apoiada pela PII, gera lucro em seu próprio balanço, estaremos fazendo o que sempre foi feito e na trajetória do fracasso atual. Em vez disso, focar no valor público exigiria que o governo desenvolvesse as ferramentas necessárias para considerar retornos mais amplos.

A nacionalização deve vir acompanhada de um plano concreto e com prazo definido para transformar as novas indústrias. O governo deve articular sua visão para uma indústria descarbonizada, bem como prazos, mecanismos de responsabilização e um plano para capturar o valor de seu investimento em qualquer investimento, financiamento e nacionalização de empresas privatizadas. Um investimento feito estrategicamente, em vez de reativo, se pagaria por si mesmo.

Encerrar o ciclo liberal e reconstruir a base nacional significa encerrar o modelo de políticas baseadas em juros altos e restrição fiscal, consolidado nos últimos 30 anos. Inaugurar uma nova fase de política industrial e inovação voltada para a soberania nacional e a participação popular esgotou-se. O desafio atual é traduzir bons resultados macroeconômicos em experiências concretas de bem-estar: recuperação da renda, redução do crédito caro, progressividade tributária, expansão de serviços públicos e geração de empregos compatíveis com uma sociedade mais escolarizada. Esse é o processo que fortalece a democracia e a soberania nacional.

Notas e referências:

[1] Kupfer, D. A doença industrial brasileira. Opinião | Valor Econômico. 14/10/2019. Um dos melhores artigos de análise sobre a situação da indústria brasileira.

[2] Saving British Steel: Another Bailout or a New Beginning? Mariana Mazzucato, Anna Pick, and Anna Hope Emerson, May 13, 2026, UCL Institute for Innovation and Public Purpose (IIPP) e Market-Shaping States: A new theory of public sector capacities and capabilities, Mariana Mazzucato e Rainer Kattel, WORKING PAPER WP 2026—03, UCL Institute for Innovation and Public Purpose (IIPP).

[3] Na Inglaterra, líderes sindicais ecoaram esse sentimento em resposta às manchetes da British Steel desta semana e destacaram que o governo deve tomar medidas para garantir que todos os projetos financiados pelo governo utilizem aço do Reino Unido.

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Os artigos representam a opinião dos autores e não necessariamente do Conselho Editorial do Terapia Política. 

Ilustração: Mihai Cauli e Revisão: Celia Bartone
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